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美国防部成立中国问题特别工作组特别在哪里?

更新时间: 2021-02-22

文/田士臣

在最近一次偕副总统视察美国防部发表的讲话当中,美国总统拜登宣布成立国防部中国问题特别工作组(也就是我们通常所称的专门工作班子),对部门政策、计划和流程等进行基本评估,以应对中国提出的挑战。拜登宣布命令的第二天,美国防部即召开专门新闻发布会介绍中国问题专班的组成和使命任务等等。

中国问题特别工作组人员组成

这个中国问题特别工作组并非常设机构,属于临时成立的专班,不占国防部编制,从国防部各个部门抽调人员组成,专班将由拜登老臣和嫡系埃利·拉特纳(Ely Ratner)以国防部长特别助理身份牵头开展工作。

埃利·拉特纳(Ely Ratner)是美国知名智库新美国安全中心(CNAS)的执行副总裁兼研究主任,在2015年至2017年期间担任时任美国副总统乔·拜登的副国家安全顾问,在2011-2012年期间曾在国务院中蒙事务处工作,并在拜登担任参议员期间为拜登工作。在竞选期间,特拉纳帮助领导了拜登的东亚工作组,参与拜登对华外交政策定调,也是拜登团队中针对中美关系发声最多的核心成员,在过渡期间他是国防部机构审查小组的成员。

拉特纳曾在《外交》杂志发表多篇文章,其核心观点包括认为美国对华接触政策已经彻底失败,但认为中美不应“脱钩”而应“再调整”(recalibrate),美国的“脱钩”政策实际上是孤立自己;美国在经济上要防止军民两用技术流入中国军方手中,建议拜登政府对在美中概股动手,要求中概股企业如无法向美国证监会提交审计底稿就退市,美国应尽快设计在数字货币领域与中国进行竞争的计划等等。作为新美国安全中心主管研究的常务副总裁,这些观点从新美国安全中心的研究项目也可看出很多端倪。

包括拉特纳在内这个特别工作组将由15名成员组成,分别来自国防部的各个部门,包括国防部长办公室、联合参谋部、各军种、作战司令部和情报部门的代表。

中国问题专班成立背景、目的和主要任务

美国国防部在介绍这个特别工作组的时候专门提到,国防部长奥斯汀和新宣誓就职的国防部副部长凯瑟琳·希克斯称中国构成在这个战略竞争时代对美国“可以匹敌的威胁”,指责中国“正在寻求推翻目前以规则为基础的使印度-太平洋地区的所有国家受益的架构”,美国及其盟国寻求继续保持该地区的“自由和开放环境”,而中国正在利用一切国家力量“使各国屈从于它的意志”。美国正在进行“航行自由行动”,以确保所有国家都能使用国际航道和航线。美国正在与盟国合作,“改善这些国家的边境和专属经济区的治安以确保主权”。

美国防部官网明确提出,对抗中国是特别工作组的重点。

美国国防部官网截图

国防部给予中国问题特别工作组四个月工作时间,出台有关应对中国的政策建议。美国防部官员称,通过四个月的“冲刺努力(sprint effort)”,这个临时专班将审查包括战略、作战概念、技术和兵力结构、兵力态势和部队管理及情报在内的高度优先议题,还将审查美国的联盟和伙伴关系及其对中美关系和国防部与中国关系的影响。

特拉纳在国防部召开的新闻发布会上指出,“正如在座的每个人都知道的那样,随着国防部越来越关注‘中国的挑战’,与中国有关的政策、活动和倡议越来越多,特别工作组的目的是,特别是随着新团队的加入和新国防部长的上任,确保这些活动尽可能同步、优先和协调(to ensure that those activities were synchronized, prioritized, and coordinated to the greatest extent possible)。”

关于特别工作组的工作进展安排,特拉纳指出专班的最初阶段将是一次评估,团队成员将跨越整个部门,进行一次简短的倾听之旅,听取各部门认为其确定的最重要的计划、最重要的优先事项和挑战,然后工作组本身将义不容辞地把这些情况提炼为一组独立的最重要的优先事项。然后花一段时间确定建立什么样的正确机制来处理、审查和实施各个领域的优先事项。

就最终产品而言,特拉纳强调,成立工作组的意图不是产生一份冗长的公开报告,而是向国防部长提供一份简报和一份备忘录,提出和建议具体的最高优先事项,这就是目标。

几点分析

拜登政府为何成立这个中国问题工作专班,对中美外交和军事关系将产生什么样的影响,笔者谈这么几个观点。

一是有限度地与特朗普政府对华防务政策进行切割,和对奥巴马政府对华防务政策进行继承更新,对抗中国的主基调不会改变。特拉纳在接受记者提问时指出,随着美国防部越来越关注中国的“挑战”,相关的活动、政策和项目激增。其中一些始于奥巴马-拜登政府时期,还有一些是在特朗普政府时期开始的,大部分措施都是不错的。成立工作组的目的是为了再次确保这些活动是同步的、协调的,并列出优先事项。

可以预见,在对抗中国成为两党共识而且拜登政府也明确将中国列为排在第一位的可以“匹敌的”竞争对手的情况下,拜登政府需要在系统梳理检视以往政策基础上制定新政策,这种梳理既不会是对特朗普对华防务政策的彻底切割和全面清理,也不会是对奥巴马政府对华防务政策的全面继承,新政府将在全面梳理的基础上制定自己的优先议程,但对抗中国的主基调并不会改变。

二是为制定出台新的国家安全战略和国防战略以及采取相应立法措施做准备,确定国防部在全政府对华战略中所处位置和所发挥的作用。特朗普政府时期出台了许多针对中国的立法措施,许多重大政策的改变也涉及到立法层面的举措。特拉纳在新闻发布会上表示,肯定会咨询国会,并在宣布之前已经提前通知了国会山的几个伙伴,期待着在未来几周内与国会工作人员会面。

特朗普执政后分别于2017年12月、2018年1月出台了美国国家安全战略和国防战略,拜登政府也会出台自己任期的国家安全战略和国防战略。在出台新的安全防务战略之前,需要对旧的政策和措施进行系统梳理,确定在拜登政府“全政府”对华战略当中,国防部到底扮演什么样的角色。

三是中国问题特别工作组工作与拜登宣布的另外一项全球兵力态势评估并行进行,将会协调推进。在2月4日美国总统借访问国务院发表的首个外交政策公开演讲当中,拜登专门给防长奥斯汀下达任务进行美国军事力量全球态势评估,以便确保美国的军事存在与其外交政策和国家安全优先事项相一致。美防长奥斯汀三世当天即发表了根据拜登指令开启美国军力全球态势评估的声明。

关于中国问题特别工作组开展的工作,与上述全球兵力态势评估是否会冲突或交叉,特拉纳专门指出,特别工作组将与包括全球兵力态势评估在内的整个国防部开展的许多其他进程协调工作,支持和借鉴所有这些其他进程的工作成果,但工作组的覆盖范围超越了全球态势评估,也包括许多其他将要发生的评估和进程,特别工作组也会吸收全球兵力态势评估工作人员参与其中,实现双方评估的融合。

综上,全球兵力态势评估与国防部中国问题特别工作组的评估都将持续一段时间,可以预计在今年下半年之前中美防务关系将处在一个延续期和评估调整的窗口期。在这个过渡评估期,美方一线兵力行动导致的双方接触互动,会暂时延续既有原则和政策的指导。